רקע

כבר מפרסומי הקטעים הראשוניים של הפרוטוקולים הכוללים את העדויות מועדת וינוגרד, עולה הרושם כי מקומה של המועצה לביטחון לאומי היה חסר במלחמה האחרונה ואולי מעבר לה.

שמעון פרס העיד, למשל, כי “אם ראש הממשלה בא מבושל לדיון, ושר הביטחון בא מבושל, האפקטיביות של הדיון יורדת. מפני שאם שר הביטחון והרמטכ”ל באים עם החלטה מאוחדת, הדיון מאבד הרבה מאד מהאפקטיביות שלו…”. האלוף במיל’ עמוס מלכא,ששמש בעבר כראש אמ”ן, הסביר כי “לא היה אף גורם אסטרטגי ליד ראש הממשלה שעשה חלופות אסטרטגיות ושהיה מציע לו להוריד את רף ההצהרות כי הצבא לא יעמוד בהישגים שהוא מציב לו”.

ואכן, עד כה לא נתקלנו בעדויות שהציגו את דבריו או דעתו של ראש המעצה לביטחון לאומי באותם ימים. וכך מחליטים תוך פחות משעתיים לצאת למלחמה.

ואכן נשאלת השאלה, היכן היה הגוף המתקרא המועצה לביטחון לאומי, ומדוע לא נעזרו בו במלחמת לבנון השנייה. זאת ועוד, מדוע זה הממשלה והעומד בראשה לא השכילו או לא רצו להשתמש בכישוריה ושרותיה?.

ככל שמתבררים העובדות, כאזרחים, אנו עומדים תמה נוכח השאלה המנקרת הזו. אנחנו האמנו לתומנו שכל ההחלטות על היציאה למלחמה נשקלות היטב בשיתוף כל הגופים שצריכים להיות מעורבים בעניין. להפתעתנו, מתברר שלא  כך היה הדבר.

מדינת ישראל שרויה במציאות של צרכים אדירים ומשאבים מוגבלים, מצב המחייב, מעל הכול, מנהיגות שקולה המסוגלת לקבוע סדרי עדיפויות נכונים, בתהליכי קבלת החלטות ראויים ועם כל הגופים שהוקמו לנושא. למותר לציין כי ניצול קיומו של גוף שכזה תהא בו תועלת רבה וחיסכון אמיתי במשאב היקר ביותר של מקבלי ההחלטות – זמן. בנוסף, שימוש בו יבטיח כי טרם תתקבלנה ההחלטות, יובא בפני הקברניטים היקף מלא אך קונקרטי של המידע הנחוץ לצורך קבלת ההחלטה, ונקיטת האמצעי הטוב ביותר, האיכותי, המידתי והמתאים ביותר לשם השגת המטרה.

הצורך במועצה  לביטחון לאומי

ראשית, הבה ונבהיר  את יעודה ותפקידיה של המועצה לביטחון לאומי.

החלטת הממשלה מס’ 4889 ממרץ  1999 הביאה להקמת המועצה לביטחון לאומי (המל”ל) כגוף המרכזי  לתיאום, אינטגרציה, חשיבה ומעקב לאומי. סעיף 7 לחוק הממשלה,התשס”א 2001, קובע כי “לממשלה יהיה צוות שיקים ראש הממשלה לייעוץ מקצועי קבוע בתחומי הביטחון הלאומי. ראש הממשלה רשאי להטיל על הצוות תחומי ייעוץ נוספים”. עוד נקבע, בין היתר, כי המל”ל ישמש גוף מטה לראש הממשלה ולממשלה בנושאי ביטחון לאומי, והיא תשאב סמכותה מהממשלה ותפעל לפי הנחיות ראש הממשלה.

בין תפקידיה של המל”ל ניתן למנות כלהלן:

א.      לקיים פורום ייעוץ בכיר לראש הממשלה והממשלה בנושא ביטחון לאומי. בהמשך, גם להמליץ לממשלה על מדיניות בנושאי בטחון לאומי.

ב.      לרכז הערכה אינטגרטיבית של תהליכים ומגמות בתחום הביטחון הלאומי, על כל רבדיו.

ג.       לאכוון עבודת מטה אינטגרטיבית בין המשרדים והגופים העוסקים בביטחון לאומי לצורך קבלת תשומותיהם בתחומי אחריותם ובמטרה להגביר את התיאום והאינטגרציה ביניהם.

ד.      להכין דיונים של הממשלה, של ועדת השרים לענייני בטחון לאומי ושל ראש הממשלה ולתדרך את ועדות הכנסת בנושאים אלו עפ”י הנחיית ראש הממשלה

ה.     לתכנן בראיה ארוכת טווח את מרכיבי הביטחון הלאומי, בהסתייע גם בגורמי התכנון הקיימים במשרדים ובגופים הממלכתיים העוסקים בביטחון לאומי.

ו.         לעקוב ולעדכן אחר הפעילות ומימוש ההחלטות בנושא ביטחון לאומי.

ז.       לקיים קשרי תיאום ושיתוף פעולה עם גורמי ביטחון לאומי מקבילים.

אינטגרטור חיוני לקבלת החלטות

עד היום, המועצה לביטחון לאומי הישראלית, שהוקמה במשרד ראש הממשלה, לא הצליחה למלא את ייעודה, לא כגוף המטה המרכזי, ולא כגוף האחראי על ביצוען של ההחלטות לאחר שהתקבלו. היא איננה שחקנית משמעותית במערכת קבלת ההחלטות הקיימת (והרחיב על כך את הדיבור בהופעותיו ראש המל”ל היוצא, אפרים הלוי).

גם מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, ממליץ בדו”ח שערך והתפרסם בספטמבר 2006, על “חיזוק משמעותי” במעמדה של המל”ל במשרד ראש הממשלה. לפי ממצאיו, המל”ל לא שותפה בטיפול בסוגיות המרכזיות של הביטחון הלאומי, כמו ניהול הסכסוך עם הפלשתינאים, היציאה מלבנון, פרויקטים ביטחוניים גדולים, “המשבר הסיני” בקשרים הביטחוניים עם ארה”ב וההחלטה על ההתנתקות.

מבקר המדינה מצביע גם על כך, שהפעלת המבנה האינטימי של מספר יועצים קרובים כפורום מייעץ לראש הממשלה (כפי שקורה כיום) טומנת בחובה יתרונות. אולם יועצים אלו כבודדים, מוכשרים ככל אשר יהיו, לא יוכלו לבצע, ואינם מבצעים בפועל, הכנת עבודת מטה מעמיקה עבור ראש הממשלה והממשלה בנושאים מורכבים של ביטחון לאומי – עניין שכשלעצמו טומן בחובו חשש לקבלת החלטות ללא בסיס מספק. זאת, לעומת המל”ל, שהיא גוף המאגד מספר רב יחסית של עובדים, ונעזרת במגוון מומחים מגופים אחרים ומן האקדמיה, אשר מקנים לה יכולת “עומק”, ומאפשרים גם הכנת עבודות מטה מעמיקות לטווח בינוני וארוך.

המועצה לביטחון לאומי, הינה חלק מהפתרון ליציאה מן המשבר בו נתונה ישראל בתהליך קבלת ההחלטות. המל”ל צריכה להוות גוף שיבצע עבור ההנהגה את תהליך האינטגרציה והסינתזה בין העמדות של כל השחקנים הרלוונטיים, שירותי הביטחון וצה”ל, תוך הצגה מפוכחת של היתרונות והחסרונות המובְנים של כל אחת מהן.

מדוע זה לא עובד כפי שדרוש

יתכן ושורש הבעיה של נטרול מעמדה של המל”ל בישראל (שכן במדינות אחרות, ובראשן ארה”ב, מדובר בגוף רב עוצמה) נעוץ בתרבות שלטונית לקויה, באגו ובמלחמות פנימיות, למשל, כאשר כל אחד מראשי שרותי הביטחון רוצה לשמר את חלקת אלוהים שלו ללא הפרעות מהצד. אלה אינם רוצים להיות בחובת תאום עם גורם נוסף שכביכול “מוסיף רעש למערכת” מבחינתם.

גם ראשי ממשלות אינם ששים לשתף פעולה עם עוד גורם מעריך נוסף, ודיי להם שמזכיר הצבאי לראש הממשלה מכין את הרקע לדיונים הביטחוניים ומתאם את פעילות זרועות הביטחון. גורם נוסף, לדעת חלק מהם, רק יסרבל את תהליך קבלת ההחלטות מבחינת זמן ומרחב. עובדה מצערת נוספת, האומרת דרשני על היעדר כוחה של המל”ל, היא שמאז 1999 התחלפו חמישה ראשי מועצה לביטחון לאומי.

במסמך בנוסח “אני מאשים” שחיבר אלוף (מיל.) גיורא איילנד, לשעבר ראש המל”ל בעצמו, נחשפת תמונת מצב קשה של העדר שיטה נכונה של קבלת החלטות בצמרת השלטון. איילנד מציע הקמת מטה מדיני ביטחוני קטן ויעיל ומתאר את הסכנה שבהעדר תיקון יסודי של המצב.

ראש הממשלה  הנוכחי אולמרט אמנם מזמין את ראש המל”ל לדיונים, אך הכפיף אותו לראש הסגל יורם טורבוביץ. בכך, ראש המל”ל לא כפוף ישירות לראש הממשלה, כמתחייב מהחלטת הממשלה. וכאשר לא כפופים ישירות לראש הממשלה, אין בהכרח גם נגישות אליו, בבחינת “רחוק מהעין –רחוק מהלב”.

היטיב לומר דן מרידור בזמנו: “האחריות והסמכות היא של הממשלה, וכיום אין לה שום גוף מטה שיכול לממש את זה. היא שבויה של המערכת – לחיוב ולשלילה. המועצה לביטחון לאומי אינה מתפקדת כפי שהייתה צריכה, כגוף מטה בנושאים ביטחוניים ותקציביים”.

הצעה לרפורמה

מאחר והסיבה עיקרית לכישלון בניהול מלחמת לבנון השנייה נעוצה בהכרח בכשל מערכתי, ולא רק בכישוריה של הצמרת המדינית והצבאית, יש צורך דחוף בחיזוק מעמדה של המועצה לביטחון לאומי באמצעות חוק יסוד. דבר זה יחייב את הממשלה והעומד בראשה.

בתוך כך, יש לקבוע את כפיפותו של ראש המל”ל ישירות לראש הממשלה, בדומה לראשי שירותי המודיעין, ולא לראש הסגל בלשכת ראש הממשלה. בכך ניתן להקנות לו את המעמד הנכון ולאפשר את הנגישות הראויה למקבל ההחלטות הראשי של המדינה. זאת ועוד, יש לקבוע כי ראש המל”ל יהיה חבר קבוע בוועדת השירותים, המתאמת את פעילות  המודיעין וכמובן שותף קבוע בישיבות הקבינט הביטחוני. בהיבט הרחב, חשוב שהמל”ל תהיה שותפה פעילה בכל דיון בו עולות הסוגיות שיש להם השלכה לביטחון הלאומי.

אך לא בכך תם תפקידה של המועצה לביטחון לאומי. עליה לשמש גם גוף ביקורת בלתי-תלוי, שתפקידו בפיקוח על הביצוע המדויק והאיכותי של החלטות חשובות, לשם הבטחת מימושן. המל”ל צריכה וחייבת לשמש כגוף מטה העוסק בתכנון ארוך טווח ובבקרה.

מבחינה אישית, בראש המל”ל צריך לעמוד לא בהכרח איש צבא לשעבר (כפי שהיה במספר מקרים) כדי לא להיות שבוי בתפישות צבאיות מהם הוא בא. במקום זאת, כדאי להציב בתפקיד אזרח עם מומחיות וניסיון בעיסוק בביטחון לאומי, שיקים לצידו מטה יעיל.

בסיכומו של דבר ,כאזרח מן השורה הייתי מצפה מראש הממשלה  ומהממשלה שבבואם לאשר יציאה למלחמה או לאשר תוכנית צבאית או בעת דיון בהצגת  הערכות מודיעין מאמ”ן , ישאל או יידרש גם ראש המל”ל שיהיה נוכח דרך קבע בישיבות אלו שיאמר גם את הערכתו הוא שנתגבשה על ידי המטה שלו באופן עצמאי ובלתי תלוי.

_________________

הכותב הינו סופר ופובליציסט, סא”ל בדימוס, שימש בעבר הרחוק כראש זירת העורף במטכ”ל אג”מ-מבצעים.

 כתובת המחבר: gershone@zahav.net.il

אתר המחבר: www.gershone.ios.st