בחוק התכנון והבנייה, המחוקק לא קבע את איפיוניה של תוכנית המתאר כדרישות מהמתכנן, אלא ביכר להשתמש בנוסח “מגיש תכנית רשאי לקבוע בתוכנית מתאר…”, (ראה חוק התכנון והבנייה תשכ”ה – 1965, להלן: “החוק”, סעיף 63), ובהמשך יש פירוט של נושאי התוכנית ומרכיביה. 

גישה זו של המחוקק שוב מעמידה את החוק כחוק שלילי, במובן שאינו מחייב אלא מתיר. ספק רב אם זהו המודל הכי יעיל לגבי חוק שעניינו בהצבת גבולות למתכנן ולמאשר, כשידוע כי תחלואי הבירוקרטיה פורצים כל פרצה, ובחוק שלילי הפרצות רבות יותר מאשר בחוק חיובי.

עקב אכילס של תוכנית המתאר הוא ההקלות הכלולות בה, המאפשרות לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לאשר או לשלול אישור ממבקשי היתרים, בפועל גם ללא נימוק, אף שמתוך כללי מנהל תקין נדרש נימוק תכנוני. זאת ועוד, גם כאשר ניתן נימוק על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לגבי שלילת הקלה מסוימת, עדיין הנימוק יהיה מטבעו על בסיס תכנוני, דבר שמונע או מצמצם מאוד את התערבות בית המשפט בשיקולים אלו. אמנם ועדת ערר רשאית וגם צריכה להתערב בשיקולי הועדה המקומית אך לא תמיד הדרך מובילה אליה. 

נקרא לילד בשמו: כן, אני מטיל ספק בשיקולי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בבואה לאשר תוכנית כשבבקשה נכללת הקלה, ומוצא כי מוסד ההקלה לא ראוי וצריך להתבטל. מבחינה ציבורית עדיף מצב בו הדיון בהקלה לא יתקיים כלל, והכול ייפתר מראש בתוכנית המתאר. כך יימנעו שיקולים זרים מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, לחיוב [אישור תוכנית הכוללת הקלה] או לשלילה [דחיית אישור כזה]. 

אם תעלה הטענה כי לפעמים נוצר מצב בלתי צפוי המצריך גמישות, ייאמר כי ביטול ההקלה בא כדי למנוע פרוטקציה ולא למנוע גמישות. הגמישות יכולה להיעשות לאו דווקא בדרך בה יו”ר הוועדה המקומית מחליט בהחלטת וועדה, אלא יכולה להתממש גם על ידי הגשת בקשה לשינוי תוכנית המתאר בכל נושא המצריך את אותה גמישות. ואם ייטען כי זו דרך ארוכה, אציין כי זו ממש לא צריכה להיות כלל דרך ארוכה, ואין שום סיבה לעכב דיון מעל העיכוב המצריך התייחסות בעלי עניין לאותה תוכנית.

בערעור אזרחי 6291/95 בן יקר גת בע”מ נגד הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין ואחרים, שופטים: ת’ אור, ט’ שטרסברג-כהן, י’ טירקל, פד”י נ”א (2) 825 – נמתחה ביקורת נוקבת ומוצדקת על מוסד ההקלה, ולהלן ציטוט: 

“על הסמכות המפליגה שניתנה לוועדות הבנייה והתכנון המקומיות בתקנות הנ”ל על סטייה ניכרת, והסכנה הכרוכה בכך, שוועדה מקומית תוכל להוציא היתר בניה שהדמיון בינו ובין תוכנית מאושרת [הכוונה לתוכנית מתאר –אב”ע] מקרי בלבד, כאילו התוכנית המאושרת היא רק מעין משלט שממנו יוצאים יזמי הבנייה לכיבושים נוספים. מן הראוי ששר הפנים ייתן את דעתו מחדש על תקנות אלה, על מנת לצמצם את חופש הפעולה הרב מדי הניתן בהן לוועדות המקומיות, ולהחזיר בזה לתוכניות מאושרות [שוב – תוכניות מתאר] את תוקפן הנכון לא רק להלכה אלא גם למעשה”.  

פסק הדין נסב על ההקלות, אשר לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה יש סמכות לתת, ככל שהסטייה בה מדובר היא אינה סטייה ניכרת. 

יש עוד דרך מעוקלת ליצירת מצב לקוי ותשתית פגומה, בה הוועדה המקומית מקבלת סמכות שרירותית להכריע כראות עיניה, ללא קשר למחשבה תחילה הנדרשת והמתקיימת לפני אישור תוכנית מתאר.  

הדרך בה מדובר היא: הכללת סעיפים בלתי מוגדרים, בתקנון תוכנית המתאר. 

לדוגמא: [מן המציאות]: 

כידוע תוכנית מתאר חדשה צריכה להיות תואמת לתנאי הקרקע, תוך התחשבות והסתגלות לטופוגרפיה של שטח התוכנית.

כאשר פני הקרקע הם בעלי שיפוע ניכר, המתכנן יכין תוכנית מסוג א’, שתהיה שונה במהותה מתוכנית מתאר מסוג ב’ אשר תינקט בתנאי מישור.

עוד ידוע, כי גישור על הפרשי גובה, נעשה באמצעות קירות תומכים ובאמצעים דומים. כמובן שגובה הקיר התומך הוא נושא תכנוני מובהק לענות בו, ובאותה תוכנית בה מדובר, אכן הוגבל גובה הקיר התומך שבתחום התוכנית לכדי 1.8 מ’. 

תוך התחשבות בתוואי הקרקע?

מסתבר שלא… 

כי תקנון התוכנית הנ”ל כולל הסתייגות, לפיה בכל מקום שיידרש קיר תומך יותר גבוה מ- 1.8 מ’, מהנדס הוועדה יבדוק התאמה לתנאי השטח ויאשר.

לאמור: במקום שהצוות המקצועי שהכין את תוכנית המתאר יבדוק את פני הקרקע מבחינה טופוגרפית ויקבע גבולות המותאמים לאתר בנושא קירות תומכים, הצוות לא טרח כלל לעשות זאת, והשאיר לוועדה/למהנדס הוועדה, לבדוק ולהחליט… 

אנו נכנסים בשיטה זו שוב לאותה קטגוריית-ביקורת של בית המשפט העליון המובאת לעיל. 

הפגמים בתקנון מסוג זה הם: 

א.   מכין התוכנית, כמו גם מי שאישר אותה, דילגו על נושא עיקרי ומהותי בתכנון עירוני והוא – התאמת התוכנית לתנאי שטח התוכנית.

ב.   ניתנה סמכות לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה להחליט החלטות שאמורות להיות מוחלטות במסגרת תוכנית המתאר, ביתר רצינות וביתר מחשבה, שכן ידוע כי בהכנת תוכנית מתאר ובאישורה מושקעים זמן, מוחות, אמצעים – הרבה יותר מאשר בהחלטה של וועדה מקומית לתכנון ולבנייה, וכל מי שמצוי קרוב לנוהל החלטות כאלו – יודע אל נכון במה דברים אמורים.

ג.    נוצר כאן מרווח רחב-יריעה לשיקולים זרים ולפרוטקציה, לבירוקרטיה ולמנהל בלתי תקין. 

וטרם נערך הדיון בשאלות:

כיצד יקבע מהנדס העיר אם תנאי הקרקע באמת הכתיבו קיר תומך יותר גבוה מ- 1.8 מ’? בכמה מותר למהנדס לאשר קיר יותר גבוה – 2 מ’? 5 מ’? או כמה?

מי בודק את נימוקי המהנדס? האם בכלל עליו לנמק החלטתו זו? האם החלטה כזו היא בגדר סטייה [ניכרת או לא ניכרת] ואיך מטפלים בה?

ועוד.