תזכיר חוק-יסוד

א. שם חוק היסוד המוצע

חוק-יסוד: החקיקה

 

ב. עיקרי חוק היסוד המוצע והצורך בו

 

הצעת חוק היסוד מיועדת להסדיר את תחום החקיקה בישראל, להגדיר את רבדיה השונים של החקיקה ולקבוע את המדרג הנורמטיבי ביניהם. על אף מרכזיותה של פעולת החקיקה בחיי המדינה נושא זה טרם הוסדר בחוק יסוד ועיקר ההוראות הנוגעות להליך החקיקה מעוגנות בתקנון הכנסת בלבד. הוראות חוק היסוד המוצעות מתאימות להיכלל בחוקה העתידית של מדינת ישראל, אשר חוק-יסוד: החקיקה נועד להיות פרק מפרקיה, בהתאם להחלטת הכנסת משנת 1950, הידועה כ”החלטת הררי”, בענין דרך הכנת החוקה  – פרקים פרקים שיאוגדו לחוקה אחת.

 

ההצעה מבוססת, ביסוד הדברים, על המלצותיה של הוועדה הציבורית בראשות פרופ’ יעקב נאמן, אשר הוקמה על-ידי הממשלה לשם הצעת נוסח של חוקי יסוד שישלימו חקיקת חוקה למדינה מתוך הסכמה ציבורית רחבה[1]. הועדה המליצה, בראשית שנת 2004, לחוקק את חוק-יסוד: החקיקה. בעבר כבר פורסמו הצעות אחדות של חוק-יסוד: החקיקה מטעם הממשלה ואף מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת[2]. ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת ה-16 דנה ארוכות בהכנתה של חוקה שלמה למדינת ישראל, ופרק החקיקה בתוך הצעת החוק שהכינה מסתמך אף הוא על המלצותיה של ועדת נאמן, אם כי בשינויים ותוך הצגת גרסאות שונות בנושאים מרכזיים אחדים. הנוסח המובא בתזכיר חוק היסוד שונה אף הוא מהצעת נאמן בכמה עניינים ובהם מאפייני הסדר ההתגברות והרוב הדרוש לקבלת חוק יסוד.

 

חוקי יסוד

הצעת חוק היסוד מעניקה לכנסת את סמכויות האסיפה המכוננת ומעגנת את סמכותה לכונן חוקה. הצעת חוק היסוד מסדירה באופן ברור את המדרג הנורמטיבי, שבראשו חוקי היסוד. לפי מדרג זה נקבעת במפורש עליונות הוראותיהם של כל חוקי היסוד על פני הוראותיהם של חוקים רגילים, ועליונות החוקים על פני חקיקת המשנה. משמעות המדרג הנורמטיבי החוקתי הוא בין היתר כי הוראה בחוק יסוד לא תבוטל ולא תשונה אלא בחוק יסוד. לענין זה גם שינוי “במשתמע” של חוק יסוד הוא שינוי ויעשה אף הוא בחוק יסוד בלבד. בהתאם, חוק רגיל, שמחוקקת הכנסת בכוחה כרשות המחוקקת, אינו יכול לשנות חוק יסוד ולסתור את האמור בו ואף אינו יכול “לפגוע” בהסדר הקבוע בו, אלא אם חוק היסוד התיר זאת במפורש. בשני מקרים ידועים התיר חוק היסוד לחוק רגיל לפגוע בזכות יסוד המעוגנת בו לפי תנאים המפורטים ב”פסקת הגבלה” – סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק. עוד קובעת ההצעה בהקשר זה כי תקנות שעת חירום, אין בכוחן לשנות חוק יסוד, לבטלו, להפקיע  זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים.

 

יצויין כי בעקבות השינוי המוצע והמתחייב בסעיפים 4 ו-46 לחוק-יסוד: הכנסת, תדרש השלמה של ההסדר, שאינה כלולה כעת בתזכיר זה. זאת, בין היתר, כדי לאפשר לחוק רגיל לקבוע, במסגרת שתקבע בחוק היסוד עצמו, הסדרים שיש בהם משום גריעה מסוימת בשוויון הסיכויים לבחור ולהבחר (שהוא נגזרת של הזכות לבחור ולהבחר המעוגנות בסעיפים 5 ו-6 לחוק-יסוד: הכנסת), מבלי להזדקק לפסקת הגבלה שיפוטית. השינוי אף ישליך על הפרשנות של סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת ויחייב למשל הסדרה מפורשת בחוק היסוד של ההיתר לקבוע את אחוז החסימה בחוק רגיל מבלי שהדבר יחשב לפגיעה מיוחדת באופיין היחסי של הבחירות בישראל.

 

הצעת חוק היסוד קובעת הליכים נבדלים לחקיקתו של חוק יסוד. הצעת חוק יסוד תוגש רק בידי הממשלה, ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת או עשרים חברי הכנסת; על חוק היסוד לעבור הליך חקיקה של שלוש קריאות, כאשר הקריאה השלישית תהיה בישיבת כנסת שנועדה לעניין זה בלבד; בכל שלוש הקריאות, כמו גם בדיון המוקדם במקרה המתאים, יידרש רוב של חברי הכנסת כדי לקבל את חוק היסוד.

 

ההסדר החדש יוצר אחידות ועקביות בהליכי החקיקה והתיקון של חוקי היסוד, אשר חסרה עד עתה. עם זאת, עדין קיימות הוראות בחוקי היסוד המחייבות רוב שונה מהאמור בחוק-יסוד: החקיקה, כגון רוב של שמונים חברי הכנסת לשינוי סעיף 9א לחוק-יסוד: הכנסת, אשר קובע את האפשרות להאריך את תקופת כהונתה של הכנסת בנסיבות חריגות. הוראה זו והוראות דומות שתקבענה אולי בעתיד בחוקי היסוד, יעמדו בתוקפן בהיותן דין ספציפי.

 

חוקים רגילים

הצעת חוק היסוד קובעת כי הכנסת היא הרשות המחוקקת ומכוח סמכותה זו היא מחוקקת חוקים. קביעה זו טרם עוגנה בחוק יסוד ומופיעה כיום במפורש רק בחוק המעבר, תש”ט-1949. חוק היסוד המוצע קובע מי רשאי להגיש הצעת חוק ומהם הליכי החקיקה, נושא המוסדר כיום בתקנון הכנסת. מוצע לקבוע כי חוק יתקבל בכנסת בשלוש קריאות, ובנוסף שהצעת חוק שיוזם חבר הכנסת תובא לדיון מוקדם במליאת הכנסת ותוכן בידי ועדה מוועדותיה לקריאה הראשונה. הרוב הדרוש לקבלתו של חוק במליאת הכנסת הוא רוב קולות של חברי הכנסת שהצביעו, והנמנעים לא יבואו במניין. כאמור, הצעת חוק היסוד אף מבהירה כי חוק לא יסתור הוראה בחוק יסוד ולא ישנה אותו ובכך היא משקפת את מדרג הנורמות בישראל.

 

חוק היסוד המוצע וחוקי יסוד נוספים קובעים הסדרים מיוחדים שבהם נדרש רוב מיוחד לקבלת חוקים של הכנסת. למשל חוק תקציבי כמשמעותו בסעיף 3ג לחוק-יסוד: משק המדינה. הסדרים אלה הנקבעים בחוקי יסוד יעמדו בתוקפם על אף האמור בחוק-יסוד: החקיקה.

 

ביקורת שיפוטית  על חוקתיותם של חוקים

הצעת החוק מעגנת בצורה מפורשת את סמכות בית המשפט העליון לבקר את חקיקת הכנסת ולפסול חוקים במקרים המתאימים. המדרג הנורמטיבי החוקתי הברור יוצר אמת מידה לביקורת שיפוטית גם על הכנסת. בהצעת חוק היסוד מוצע לקבוע, בדרך של תיקון עקיף לחוק-יסוד: השפיטה, כי רק בית המשפט העליון, בשבתו בהרכב של תשעה שופטים לפחות, יהיה מוסמך לקבוע כי חוק אינו תקף. החלטה כזאת תנתן רק אם תמכו בה לפחות שני שלישים מהשופטים היושבים במותב. בכך מציע התיקון לאמץ מודל ריכוזי של ביקורת שיפוטית שעד כה טרם היה נהוג במשפטנו. לי ההסדר המוצע, כל רשות שיפוטית שיתעורר בפניה ספק של ממש בדבר תוקפו של חוק, והיא תמצא כי לא ניתן להכריע בענין שבפניה בלי להכריע בשאלת תוקפו של החוק, תפנה את השאלה ישירות לבית המשפט העליון. בית המשפט ישב תחילה בהרכב של שלושה שופטים, על מנת לקבוע אם אמנם קיים ספק של ממש בדבר תוקפו של החוק ואם ההכרעה בכך הכרחית לשם פסיקה בעניין שבפני הרשות השיפוטית המפנה את השאלה. רק אם קבע כך, תובא השאלה בפני הרכב של תשעה שופטים או יותר. אם קבע ההרכב המורחב כי החוק אינו תקף, רשאי הוא לתת כל סעד, לרבות קביעה בדבר תחילה נדחית של בטלות החוק.

 

סמכות הביקורת השיפוטית תוגבל, לפי המוצע, בכל הנוגע לחוקי היסוד. אלה יהיו נתונים לביקורת רק במקרה שנפל פגם הנוגע להליך חקיקתם במובן זה שההליך סטה מהוראה הקבועה בחוקי היסוד, ובראשם חוק-יסוד: החקיקה. כגון שלא נתקבלו ברוב הדרוש.

 

באופן דומה, לפי המוצע אף סמכות הביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה של חוקים רגילים תוגבל רק למצבים שבהם הליך החקיקה סטה מהוראה הקבועה בחוקי היסוד, ובראשם חוק-יסוד: החקיקה. כגון שלא נתקבלו ברוב הדרוש או שלא נתקיימו הקריאות הדרושות במליאת הכנסת. מהותם ותכנם של חוקים רגילים יהיו נתונים לביקורת שיפוטית מלאה בכל מקרה של סתירה לחוקי היסוד.

 

הוראת התגברות

על אף ההצעה לאמץ סמכות של ביקורת שיפוטית חוקתית, וההצעה לעגן במפורש את המעמד העליון של חוקי היסוד המגבילים את כוחה של הרשות המחוקקת, הצעת החוק מעגנת מודל נוסף אשר מתיר לכנסת לחרוג מגדרי חוק היסוד ולהתגבר על פסיקת בית המשפט העליון הפוסלת חוק. לפי המוצע, משקבע בית המשפט העליון שחוק אינו תקף משום שפגע בזכות יסוד שלא לפי התנאים המותרים לכך, תוכל הכנסת לקבוע, בהליך חקיקה מחודש, כי החוק יהיה תקף על אף פסיקת בית המשפט. על פי המוצע הרוב שיספיק לחקיקת חוק ההתגברות יהיה רוב של ששים ואחד חברי הכנסת. חוק התגברות יעמוד בתוקפו לכל היותר חמש שנים, אך ניתן לשוב ולחוקקו לתקופות דומות[3]. משיחקק חוק התגברות לא יהיה עוד תוקף לפסיקת בית המשפט והחוק הסותר את החוקה יעמוד בעינו.

 

 

תקנות

הצעת חוק היסוד מסדירה גם את חקיקת המשנה הנעשית מכוח חוק. בין היתר מוסדרים הליכי הפיקוח של הכנסת על התקנת התקנות והסמכות, המוגבלת, לקבוע עבירות ועונשים בתקנות. כביטוי נוסף למדרג הנורמטיבי שבין רבדי החקיקה השונים, נקבע כי תקנה לא תסתור הוראה בחוק יסוד או בחוק.

 

הוראות נוספות

הצעת חוק היסוד קובעת מספר הוראות משותפות לכל רבדי החקיקה המשקפות את הנהוג כיום, כגון חובת הפרסום ברשומות (שמותירה פתח להתפתחות טכנולוגית באשר לצורת פרסום הרשומות), תוקפו המחייב של הנוסח שפורסם ברשומות ומועד התחילה, אשר ככלל יחול ביום הפרסום.

 

הצעת חוק היסוד קובעת הוראת מעבר לפיה חוק יסוד שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק יסוד זה, יראו אותו כאילו נתקבל בהתאם לחוק יסוד זה. עוד קובעת הצעת חוק היסוד הוראה של שמירת דינים, לפיה אין בחוק יסוד זה כדי לפגוע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו. כיוון שלפי המוצע יחול הסדר חדש המעניק עליונות נורמטיבית לכל חוקי היסוד, מובהר כי סתירה בין חוק לבין חוק יסוד שעמדו בתוקף ערב תחילתו של חוק-יסוד: החקיקה לא תפגום בתוקפו של החוק כשלעצמה, אלא אם כן מדובר בחוק יסוד שבו נקבעה במפורש הוראה באשר לאפשרות הסתירה או השינוי שלו (או של פגיעה בזכויות המוגנות בו) והחוק הסותר אינו עומד בתנאים אלה. חריג נוסף לשמירת הדינים הוא המקרה שבו קבע חוק יסוד תנאים לחקיקתו של חוק רגיל, כדוגמת הדרישה לרוב של 50 חברי הכנסת לקבלת הצעת חוק תקציבית, והתנאים לא קוימו.

 

נוכח הקביעה האחידה באשר לרוב הדרוש לקבלת חוקי יסוד מובהר כי חוק להארכת כהונת הכנסת כאמור בסעיף 9א לחוק-יסוד: הכנסת, יחייב רוב של שמונים חברי הכנסת, למרות האמור בחוק-יסוד: החקיקה, וזאת בשלוש הקריאות. בהקשר אחר מוצע לקבוע באופן דומה כי הרוב המיוחד, שנדרש לצורך קבלת חוק לפי סעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת, יידרש בשלוש הקריאות.

 

עוד מוצע להתאים את הוראת היציבות בחוק-יסוד: חופש העיסוק להוראה המקבילה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לפיה בשעה שניתנה הכרזה על מצב חירום, מותר להתקין תקנות שעת חירום השוללות או מגבילות את הזכות לפי חוק היסוד, ובלבד שהשלילה או ההגבלה יהיו לתכלית ראויה ולתקופה ובמידה שלא יעלו על הנדרש.

 

סעיף 38 לחוק-יסוד: הכנסת

סעיף 38 לחוק-יסוד: הכנסת קובע הסדר חריג ומיוחד שבו תקופת תוקפה של חקיקה מוארכת, ללא החלטה פרטנית של הכנסת, רק בשל כך שהתקופה הסתיימה בסמוך לבחירות לכנסת. ביסוד ההסדר נצבת ההנחה כי בתקופה הסמוכה לבחירות לכנסת מתקשה המערכת הפוליטית, בממשלה ובכנסת, לקיים הליכי חקיקה סדורים. על כן, כדי שהוראת שעה שעתידה לפוג דווקא בתקופה רגישה זו לא תתפוגג ותגרם, לכאורה, תקלה ציבורית, מוארכת הוראת השעה עד תום שלושה חודשים לכהונת הכנסת החדשה. הגם שהוראה זו הגיונה בצדה, אין היא כוללת את הגמישות הנדרשת למניעת תוצאות לא רצויות. שהרי לעתים הארכת הוראה השעה דווקא אינה מובילה לתוצאה המיטבית מבחינה ציבורית ואף אינה התוצאה המקווה מצד הכנסת (בין זו שחוקקה את הוראת השעה ובין זו המכהנת בעת ההארכה). סעיף 38 לפי נוסחו הנוכחי אינו מתיר שיקול דעת לכנסת להחליט אם בהקשר מסוים רצויה הארכת הוראת השעה לעת בחירות או דווקא אי הארכתה. בהתאם, הנוסח המוצע לתיקון סעיף 38 מעדן את ההסדר ומסמיך את הכנסת להחליט מראש, בעודה יושבת על המדוכה, באשר לאפשרות הארכתה של הוראת השעה במקרה שתום תוקפה יחול במקרה במהלך תקופת הבחירות, כהגדרתה בסעיף.    

מיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991

-2001

-2001

מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991תיעשה על בסימיום 22.2.1991מיום 22.2.1991

-2001

-2001

ג. השפעת חוק היסוד המוצע על החוק הקיים

יחוקק חוק-יסוד: החקיקה.

יתוקנו: חוק-יסוד: הכנסת, חוק-יסוד: השפיטה, חוק-יסוד: הממשלה, חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, חוק-יסוד: חופש העיסוק, חוק-יסוד: נשיא המדינה, חוק-יסוד: משק המדינה, חוק-יסוד: משאל עם וחוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל.

 

 

ד. השפעת חוק היסוד המוצע על תקציב המדינה

לא צפויה השפעה.

 

ה. נוסח חוק היסוד המוצע

 

 

חוק-יסוד: החקיקה

 

 

פרק א’:  הרשות המחוקקת

 

 

פרק ב’: חוקי-יסוד

                                                           

 

 

פרק ג’: חוקים

 

 

 

פרק ד’: תקנות

 

 

 

פרק ה’: הוראות משותפות

 

 

 

פרק ו’: הוראות מעבר, תיקונים עקיפים והוראות שונות

 

***