הצעת חוק לקידום שלטון החוק והמנהל התקין ולמלחמה בשחיתות, התשס”ח–2007

בשקט, בשקט ב- 19.11.2007 הוגשה בכנסת הצעת חוק מעניינת בנושא המלחמה בשחיתות.

החלטתי לשתף אתכם בדברי ההסבר של הצעת החוק. כאן תמצאו הסבר על הרקע לחוק המוצע, ועל עיקרי הצעת החוק.

לסעיפי הצעת החוק – לחצו כאן.

ברכות חמות ליוזמי הצעת החוק: חברי הכנסת משה כחלון, אופיר פינס פז, זהבה גלאון, אריה אלדד, יצחק זיו, יולי יואל אדלשטיין, אורי  אריאל

בברכה,

אמיר לירן, עו”ד

עורך עיתון האינטרנט “חדשות השחיתות”

דברי הסבר להצעת החוק (מתוך אתר כנסת ישראל)

רקע כללי

בשנים האחרונות מדרדרת מדינת ישראל באופן עקבי בטבלת השחיתות העולמית והולכים ומתרבים החשדות לשחיתות ולהתנהלות מושחתת כמו גם בלתי מוסרית בכל מערכות השלטון. לא ניתן להתעלם מהקשר שבין חוסרים וכשלים במערכת הבלמים והאיזונים במערכות השלטון וברשות המבצעת במדינת ישראל לבין השתרשותן של אותן נורמות פסולות.

תכלית החוק המוצע היא לתקן לקבוע נורמות מקדמות שוויון, שקיפות וטוהר המידות וכן אמצעים מבניים לקידומם ולהסיר כשלים במבנה הרשות המבצעת בכדי להבטיח את קיום והשרשת שלטון החוק והמינהל התקין במדינה ולתקן את נורמות ההתנהגות השלטונית.

עיקרי הצעת החוק:

השירות הציבורי

החוק קובע כשירות לתפקיד מנכ”ל של משרד ממשלתי. על אף שמשרת מנכ”ל של משרד ממשלתי מוגדרת “משרת אמון”, יש להחיל את תנאי הסף למינוי דירקטורים ומנכ”לים בחברות ממשלתיות גם על מנהלי המשרדים הממשלתיים ויחידות הסמך. תנאי סף אלו כוללים, בין היתר, ניסיון מינימאלי, השכלה רלוונטית ודרישה לכישורים עודפים במקרה של בעלי זיקה פוליטית או אישית לשר הממנה בכדי לצמצם מאוד מינויים בעלי זיקה כאמור לעיל לחריגים מוצדקים בלבד. מוצע עוד כי בחינת המינויים ועמידתם בדרישות התפקיד תבוצע  על ידי ועדה בלתי תלויה בראשות שופט של בית המשפט העליון, שימונה על ידי נשיא בית המשפט העליון ונציגי ציבור שימונו על ידי מבקר המדינה ודיקני הפקולטאות למשפטים, בדומה לוועדה הבודקת כשירות מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות. בכך תימנע האפשרות הקיימת היום, שכמנכ”ל של משרד ממשלה חשוב ימונה מי שלא היה כשיר להתמנות לדירקטור בחברה ממשלתית הכפופה לאותו משרד.

עוד מוצע כי על בעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה תוחל חובת הרוטציה כך שכל בעל תפקיד  בכיר, כהגדרתו בסעיף 4 (ב) בחוק, יוחלף מדי 5 שנים. חובת הרוטציה נדרשת על-מנת למנוע היטמעות של בעל התפקיד במערכת ויצירת מחויבויות אישיות שלו העלולות להטות את שיקול דעתו המקצועי. בנוסף נקבע כי תנאי להעסקת אדם בכיר בשירות המדינה יהיה עריכת הסדר כתוב למניעת ניגוד עניינים, שיאושר על ידי היועץ המשפטי לממשלה ויפורסם בציבור דבר שיאפשר פיקוח וביקורת ציבוריים על התנהלותם התקינה של בעלי משרות בכירות.

כן מוצע כי על מנת להגביר את האמון הציבורי בבעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי יידרש כל בעל תפקיד בכיר בשירות המדינה להגיש למבקר המדינה, בעת מינויו לתפקיד, הצהרת הון.

בפרק זה גם נקבע כי תחול חובת צינון על כל בעל תפקיד בכיר, שחלות לגביו בפועל הוראות סעיפים 3 ו- 4 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ”ט-1969, שלא תפחת מתקופה של שנתיים לאחר סיום תפקידו, ביחסים שבינו לבין חברה ממשלתית או תאגיד סטאטוטורי הקשור למשרד בו כיהן. במקביל נקבע מנגנון המסדיר את התגמול שישולם לאותו בעל תפקיד בעת תקופת הצינון כאמור, בכדי שכל החייבים בחובת הצינון יוכלו לעמוד בה במלואה ללא חששות לפרנסתם העלולים לפתותם להפר את אותה חובה ולמנוע מצב שחובת הצינון היא בבחינת גזירה שהציבור אינו יכול לעמוד בה.

הפעילות וההוצאה הציבורית

החוק קובע שכל הוצאה ממשלתית, שאינה תשלום שכר, ואינה הוצאה הטעונה מכרז על פי חוק חובת המכרזים, התשנ”ב – 1992 או שאינה תמיכה במוסד ציבור לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ”ה-1985, תבוצע אך ורק בהתאם למבחנים שוויוניים ועניינים שנקבעו בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ופורסמו ברשומות ובאינטרנט – במתכונת המוכרת והמופעלת לגבי תמיכות המדינה במוסדות ציבור מאז שנת 1992 במסגרת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ”ה – 1985. בית המשפט העליון הכיר בחשיבותו העליונה של סעיף זה והנורמות הגלומות בו ואף שיווה לתוכן הסעיף מעמד שווה ערך להוראה בחוק יסוד:

“נסיים באומרנו, כי לא כל הוראות חוק היסודות הוראות שוות-מישקל הן. יש בו בחוק היסודות הוראות שמישקלן הוא מישקל-קל (יחסית), ולעניינן של אלו אפשר לא נחיל את כלל-הסתירה-מכללא באורח דווקני ובלתי-מתפשר. לא כן הוא דינה של הוראת סעיף 3א לחוק היסודות, שבתוכנה שוות-מישקל היא להוראות שבחוק-יסוד או בחוקה.”

בג”צ 1438/98, התנועה המסורתית נ’ השר לענייני דתות, פ”ד נג(5), 337, סעיף 11 לפס”ד של השופט מ. חשין.

סעיף זה ימנע ביצועה של הוצאה כאמור – כל עוד לא נקבעו ופורסמו מראש כללים שוויוניים ועניינים לביצוע ההוצאה האמורה. בכך יובטח כי עיקרון השוויון החוקתי יאכף וייושם כהלכה.

בכך ימנע מצב של העברת משאבי מדינה באופן לא שוויוני ולא שקוף  תוך איסור נורמטיבי על החלטות שמתקבלות על-ידי גורמי ביצוע בדרגים שונים, שאינן מתקבלות על פי קריטריונים שוויוניים, עניינים ובלתי מפלים ומהוות את המצע שעליו מתקבלות החלטות בניגוד לתנאי המינהל התקין.

בנוסף מעגן החוק את חובת פרסומם של הדוחות הכספיים של מדינת ישראל לא יאוחר מיום 31.3 בכל שנה, כשהם ערוכים לפי תקני חשבונאות שפורסמו על ידי המוסד הישראלי לתקינה חשבונאית ומאושרים על ידי החשב הכללי והחשבונאי הראשי באגף החשב הכללי ואת חובת הבקרה של רואי חשבון חיצוניים ובלתי תלויים, שימונו על ידי מבקר המדינה, על נאותות הדיווח הכספי בכדי להבטיח דיווח אמין ושקוף על פעולותיה הכספיות של הממשלה בכל שנת תקציב, נכסיה, התחייבויותיה והטיפול בהם.

בכדי להגביר את יעילות של המנגנון הבירוקראטי הממשלתי ולייתר את הצורך בגורמים שיתווכו בין הציבור לגורמי הממשלה, גורמים שבמקרים רבים מביאים להפרת הוראות חוק וכללי מינהל תקין, קובע החוק כי תינתן גישה באמצעות רשת האינטרנט לכל הטפסים בהם נעשה שימוש במשרדי הממשלה וברשויות הציבוריות ותתאפשר, ככל שניתן, גם הגשתם באמצעות רשת זו ישירות למשרדי הממשלה ולרשויות הציבוריות. החוק גם מנחה את הממשלה לשקוד על קידום ופיתוח מערכות מתקדמות ותומכות שקיפות בתהליכי קבלת החלטות והקצאת כספים או נכסים ציבוריים בכדי להגביר את הבקרה הציבורית ולמנוע הפרות חוק וכללי מינהל תקין בתחומים אלה.

מיסוי

הליכי שומת המס וגבייתו צריכים להיות הוגנים, שוויוניים ושקופים – על מנת שתובטח הפעלת מערכת המס – הוגנת, צודקת ושקופה – תנאי הכרחי לגביית מס אמת מכלל תושבי המדינה. האמור רק מקבל משנה תוקף על רקע החשדות הכבדים שנחשפו לאחרונה בעניין תהליכי קבלת ההחלטות ברשות המיסים לגבי שומות מס והפחתות מס בלתי מוסברות וכן לאור ממצאי מבקר המדינה בעניין הסדרי כופר מפלים ובלתי שקופים, קובע החוק כי תנאי לתוקפו של כל הסכם מיסוי הוא עריכתו בכתב ופרסומו ברבים. כן מחייב החוק כפל חתימות בלתי תלויות על כל הסכם מיסוי לגבי חבות במס העולה על 5 מיליון ש”ח ומונע הפחתות מס שאינן בהתאם להוראות הדין. בכך, תובטח השוויוניות בהחלטות הנוגעות להסכמי מס, תימנע העדפת מקורבים וימנעו הסכמים מפלים ובלתי שקופים הנוגדים את הוראות החוק ואת כללי המינהל התקין.

שינויים מבניים

החוק קובע מספר שינויים מבניים לצורך חיזוקם של שומרי הסף ברשות המבצעת. בין היתר מטפל החוק בכשל הקיים כיום במבנה משרתם של מבקרי הפנים במשרדי הממשלה, הפוגע באופן מהותי באי התלות של המבקרים וביכולתם לבצע את משימתם, וקובע כי שכרם ייקבע כשכר כולל ואחיד על ידי הוועדה לביקורת המדינה בכנסת כך שלא יהיו תלויים בגורמים אותם הם מבקרים וכן כי תקציבי הפעילות של מבקרי הפנים ייקבעו בתקנת תקציב ייעודית בתוך הסעיף שתקציבי של כל משרד ממשלתי, כך שלא יהיו תלויים בשיקול דעתם של הגורמים האחראים על הקצאת המקורות באותו משרד הנמנים על הגורמים המבוקרים על ידי המבקר. החוק מחייב הקמת ועדת ביקורת בלתי תלויה בכל משרד ממשלתי ויחידת סמך ומגדיר את תפקידה באופן שמבטיח קיומה של בקרה פנימית יעילה בכל אחת מהיחידות הממשלתיות. החוק קובע גם כי בכדי להבטיח את אי תלותו של שומר הסף האמון על ביצוע תקציב המדינה, יוגדר אגף החשב הכללי כיחידת סמך  ויוכפפו אליו כל חשבי משרדי הממשלה ויחידות הסמך כך שלא יהיו תלויים בגופים בהם הם מוצבים.

במסגרת החוק לקידום שלטון החוק והמינהל התקין [ולמלחמה בשחיתות] (תקצוב וכח אדם), התשס”ז – 2007 עוגן תגבור משמעותי של האמצעים התקציביים וכוח האדם שיעמדו לרשות רשויות האכיפה – מערכת המשפט, החקירה והעמדה לדין.

שיפוט משמעתי, חקירה והעמדה לדין של נבחרי ציבור –

בכדי להבטיח טיפול יעיל במקרים של הפרת חוק וכללי מינהל תקין על ידי נבחרי ציבור, כהגדרתם בסעיף 22 (א) לחוק וכדי לצמצם את התערבותם בשיקול הדעת המקצועי של הדרגים המקצועיים בשירות הציבורי, נקבע בפרק זה כי היועץ המשפטי לממשלה ימנה על פי המלצות ועדה ציבורית, תובע מיוחד לפיקוח על חקירת עבירות שעונשן עולה על שנת מאסר אחת ולהעמדה לדין של נבחרי ציבור שיעברו עבירות אלה. כן תקבע הוועדה הציבורית כללי אתיקה שיחייבו את נבחרי הציבור ויגדירו את מידת המעורבות המותרת בעבודת הדרג המקצועי בשירות הציבורי. במקביל קובע החוק כי יוקם בית דין לשיפוט משמעתי של נבחרי ציבור ומגדיר את סמכויותיו. בכל הקשור לעבירות משמעת בקשר לחוק נכסי המדינה, התשי”א-1951, חוק יסודות התקציב, התשמ”ה – 1985 וחוק חובת המכרזים, התשנ”ב-1992, קובע החוק כי לחשב הכללי, המשמש כשומר סף, יוענקו סמכויות חקירה והעמדה לדין.